La normativa valenciana obliga también a los ayuntamientos. Para las campañas dirigidas al conjunto de la población establece que el dinero destinado a medios audiovisuales debe distribuirse de forma proporcional a sus audiencias y utilizando mediciones independientes como el EGM. La línea editorial no puede utilizarse ni para beneficiar ni para perjudicar a un medio.
Cuando un ayuntamiento contrata publicidad en una radio, un periódico, una televisión o un medio digital no está gastando su propio dinero. Está utilizando recursos públicos para hacer llegar un mensaje a la ciudadanía. Precisamente por eso, la Comunitat Valenciana cuenta desde 2018 con una ley que intenta evitar que ese dinero pueda distribuirse arbitrariamente.
Es la Ley 12/2018 de publicidad institucional, una norma que no afecta únicamente a la Generalitat. Su artículo 3 incluye expresamente a las entidades locales de la Comunitat Valenciana. Es decir: también obliga al Ayuntamiento de Elche.
La filosofía de la norma puede explicarse de una manera bastante sencilla: si una administración paga una campaña con el dinero de todos, debe poder justificar por qué elige unos medios y no otros.
Y para hacerlo, la propia ley establece cuáles deben ser los principales criterios.
Primero, la audiencia
Este es probablemente el punto más claro de toda la norma.
Cuando una administración decide en qué medios colocar una campaña, la ley establece dos criterios prioritarios y fija incluso su orden: primero, la audiencia; segundo, la implantación territorial y social del medio. Después pueden tenerse en cuenta otros elementos, como el tipo de personas a las que se dirige el anuncio o la lengua predominante del territorio.
Traducido a un ejemplo sencillo: si el Ayuntamiento quiere anunciar una campaña dirigida a toda la población de Elche en las radios de la ciudad, la cantidad de personas que escucha cada emisora no es un dato secundario. Es el primer criterio que la ley manda tener en cuenta.
Y la norma da todavía un paso más.
Cuando la campaña sea general, es decir, cuando vaya dirigida al conjunto de la población, la publicidad en radios y televisiones deberá distribuirse de forma proporcional a sus audiencias. Para saber qué audiencia tiene cada medio deben utilizarse sistemas independientes y objetivos. La propia ley menciona expresamente herramientas como el EGM, además de OJD, Comscore, CPM y otros medidores independientes.
Esto no significa necesariamente que cada euro deba repartirse mediante una fórmula matemática exacta. Puede haber diferencias de precios, formatos, cobertura o condiciones comerciales. Pero sí significa que, en una campaña general, el reparto debe guardar relación con las audiencias reales y esa relación debe apoyarse en datos objetivos.
¿Puede recibir dinero un medio pequeño?
Sí.
La ley no dice que únicamente puedan contratarse los medios con mayor audiencia ni pretende expulsar de la publicidad institucional a los medios locales pequeños. De hecho, entre los principios generales de la norma aparece también la promoción del acceso de los medios de proximidad.
Pero una cosa es que puedan participar y otra distinta que la audiencia deje de importar.
Si una campaña va dirigida a un colectivo concreto, la administración puede escoger aquellos medios que resulten especialmente adecuados para llegar a ese público. Por ejemplo, una campaña dirigida exclusivamente a jóvenes podría utilizar soportes diferentes a otra destinada a personas mayores.
La ley permite hacerlo, pero introduce una condición importante: esa elección específica debe estar justificada.
Por tanto, el esquema resulta bastante sencillo. Si la campaña es para todos, la audiencia adquiere un peso fundamental y debe existir proporcionalidad. Si la campaña busca un público muy concreto, pueden utilizarse otros criterios, pero debe explicarse por qué.
La ideología del medio no puede ser un criterio
La norma también aborda directamente una cuestión especialmente sensible cuando dinero público y medios de comunicación se encuentran.
El artículo 6 establece que queda prohibida la discriminación de medios de comunicación por su línea editorial o por cualquier otra consideración.
La regla funciona en ambos sentidos.
Una administración no puede excluir de sus campañas a un periódico porque publique informaciones críticas con el gobierno municipal. Pero tampoco puede favorecer a una radio porque su contenido editorial resulte más cómodo o próximo al gobierno de turno.
El dinero institucional no puede funcionar como premio o castigo editorial.
La ley pretende precisamente separar dos cosas que no deberían confundirse: la relación entre un gobierno y los medios que fiscalizan su actividad, y la necesidad de la administración de contratar espacios para informar a la ciudadanía.
La publicidad pública tampoco puede convertirse en propaganda del gobierno
Hay otra frontera muy clara.
Una campaña institucional puede informar de servicios públicos, derechos de la ciudadanía, emergencias, actividades, programas públicos o cuestiones de interés general. Lo que no puede hacer es utilizar dinero público simplemente para promocionar al gobierno que lo administra.
La ley prohíbe la publicidad institucional partidista, utilizar estas campañas como propaganda personal de cargos públicos y contratar acciones cuya finalidad sea únicamente mejorar la notoriedad o imagen de una administración. También prohíbe campañas destinadas a destacar los éxitos de gestión del gobierno.
Una campaña municipal puede explicar, por ejemplo, que se abre un nuevo servicio y cómo utilizarlo. Lo que no debería convertirse es en una campaña pagada por todos cuyo mensaje esencial sea que el gobierno municipal lo está haciendo extraordinariamente bien.
La propia exposición de motivos de la ley explica que uno de sus objetivos es impedir que la publicidad sufragada por la ciudadanía sea utilizada como instrumento propagandístico por los partidos que gobiernan las administraciones.
¿Y por qué se utiliza una agencia de publicidad?
Este punto también merece explicación porque puede generar confusión.
Que un ayuntamiento utilice una agencia o central de medios no es, por sí mismo, una irregularidad. De hecho, la legislación valenciana establece con carácter general que la contratación de la publicidad institucional no puede realizarse directamente con el propio medio, aunque contempla determinadas excepciones concretas. Los contratos están además sometidos a la legislación de contratación pública.
Por eso es habitual que una administración adjudique un contrato a una empresa especializada y sea esa compañía la encargada posteriormente de contratar las inserciones en radios, periódicos, televisiones o medios digitales.
Pero hay algo importante: poner una empresa intermediaria entre el Ayuntamiento y los medios no elimina las obligaciones de la ley.
Aunque sea una central de medios la que materialmente compre las cuñas de radio o los espacios publicitarios, el reparto continúa siendo publicidad institucional pagada con fondos públicos. Por tanto, siguen siendo aplicables los criterios de objetividad, audiencia, proporcionalidad y no discriminación editorial establecidos por la norma.
La agencia puede ejecutar la campaña. No puede convertir un criterio político en un criterio publicitario.
No basta con decir «repartimos entre todos»
La ley tampoco establece que la solución sea entregar aproximadamente la misma cantidad a cada medio.
Un reparto aparentemente igualitario puede parecer neutral, pero una campaña publicitaria tiene un objetivo: conseguir que un mensaje llegue al mayor número posible de ciudadanos dentro del público al que se dirige.
Por eso la legislación habla de eficacia, eficiencia, equidad y objetividad, y sitúa después la audiencia como primer criterio.
Pongamos un ejemplo deliberadamente sencillo. Si una radio tiene 40.000 oyentes y otra tiene 4.000, destinar exactamente 10.000 euros a cada una no constituye automáticamente el reparto proporcional que plantea la ley. Podrán existir otras razones que expliquen una determinada inversión —precios diferentes, perfiles de público, alcance territorial o características específicas de la campaña—, pero esas razones deberán encajar en criterios objetivos.
Lo importante no es que todos los medios reciban lo mismo. Es que el dinero público responda al objetivo de la campaña y no a la voluntad política de quien decide repartirlo.
¿Qué ocurre si una campaña incumple estas reglas?
La norma incluso contempla un mecanismo para reaccionar frente a campañas que puedan vulnerarla.
Las personas físicas o jurídicas con un derecho o interés legítimo, así como determinadas asociaciones, corporaciones, sindicatos o entidades, pueden solicitar el cese o la rectificación de una campaña que incumpla los principios sobre contenido, prohibiciones, selección de medios o utilización de las lenguas recogidos en la ley. La administración responsable debe resolver esa petición en un plazo máximo de seis días.
Es decir, estas reglas no son simplemente recomendaciones sobre cómo sería deseable repartir la publicidad institucional. Forman parte de una ley vigente.
Una regla bastante fácil de entender
Tras eliminar el lenguaje jurídico, la Ley 12/2018 puede resumirse de una manera mucho más sencilla de lo que parece.
Un ayuntamiento puede utilizar dinero público para informar a sus ciudadanos. Puede contratar radios grandes y pequeñas. Puede utilizar prensa, televisión, medios digitales y otros soportes. Puede incluso concentrar una campaña en un tipo de medio muy concreto cuando pretenda llegar a un público determinado.
Pero no puede elegir los medios arbitrariamente.
En las campañas generales, la audiencia debe ser el primer criterio y el reparto audiovisual debe guardar proporcionalidad con ella. Si existe un público específico, apartarse de esa lógica necesita una justificación. La línea editorial del medio no puede utilizarse como criterio. Y la publicidad institucional no puede transformarse en financiación encubierta de medios ni en propaganda del gobierno de turno.
En definitiva, la ley parte de una idea que cualquier ciudadano puede entender sin haber estudiado derecho:
el dinero no es del gobierno que decide la campaña. Es dinero público. Y precisamente por eso, el criterio para repartirlo también debe ser público, objetivo y explicable.
